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El Silencio de las abejas. - los científicos hablan de "CATÁSTROFE GLOBAL"

sábado, 6 de abril de 2013

Sistema Nacional de Certificación de la Producción Orgánica (PO)


Ings. Agrs. Betty Mandl y Pedro de Hegedüs (DGSA-MGAP)

i. Introducción

Existe una nueva situación que se origina a partir del decreto557/008 del 17 de noviembre de 2008, que crea el Sistema Nacional de Certificación de la Producción Orgánica. El mismo establece reglas para la producción, elaboración, certificación y comercialización de productos orgánicos.


El referido decreto se aprobó luego de haber sido colocado a consulta pública por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), a través de la Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSA).

La reglamentación aprobada sustituye, en lo que a la producción agrícola orgánica refiere, las disposiciones del Decreto 360/92 de 28 de julio de 1992 generando un nuevo marco legal.

El Uruguay tiene una larga trayectoria en producción orgánica y cuenta con ventajas para ofrecer al mundo dichos productos y satisfacer la demanda creciente que existe en torno a los mismos, pero requiere contar con un marco regulatorio adecuado que asegure y garantice la calidad de orgánico. Es decir, el consumidor si ve una etiqueta que dice orgánico, y hay una entidad que certificó el proceso, puede quedar tranquilo que adquiere un producto de esas características. Esta es una tendencia creciente de los grandes mercados y por lo tanto de los países productores, que se dirigen hacia la aprobación de leyes y normas que requieren que los productos sean certificados por parte de entidades especializadas para que puedan ser comercializados como "orgánicos", o con otras etiquetas.

La reglamentación vigente hasta el pasado 2008 había dejado en manos de dos certificadoras privadas el control, la elaboración de normas y la certificación de la agricultura orgánica, así como la verificación de los productos importados. Las dos certificadoras habilitadas eran la Sociedad de Consumidores de Productos Biológicos perteneciente a la Asociación Rural del Uruguay y la Urucert. También existían y existen certificadoras internacionales para los rubros de PO que se exportaban a los grandes mercados mundiales y pertenecen a esos países (Europa, USA ).

En razón de que la primera certificadora nacional habilitada por el decreto 360/992 (SPCB) dejo de operar en el mercado por razones comerciales, y la segunda (URUCERT) no estaba operando como certificadora de tercera parte, sino como sistema participativo de garantía, modalidad de verificación de la conformidad que no estaba reconocida por el MGAP, se había generado una situación que había que resolver para satisfacer la tendencia antes señalada de producir con las garantías de la certificación que requieren los consumidores y países demandantes de estos productos. Estas razones justificaron promover esta iniciativa que se enmarcó además en los esfuerzos que se están llevando a cabo en materia de conservación de los recursos naturales y de seguridad alimentaria.

ii. La Producción Orgánica en el país

Indicadores de importancia

El sistema de PO se caracteriza por un bajo impacto en el ambiente en comparación con la producción convencional. Esto es así porque excluye el uso de fertilizantes químicos, pesticidas, transgénicos y aditivos sintéticos, apuntando a mantener la conservación del suelo y el agua. Se basa en la rotación de cultivos, uso de estiércol animal, abonos verdes y minerales naturales, y enemigos naturales de plagas. Se posibilita el desarrollo de productos que mantienen sus características originales y sus nutrientes, asegurando la calidad. En definitiva se asocia la PO con un cuidado del medio ambiente y con la salud humana y es desde estos aspectos que el consumo valora a estos productos.

Una dimensión cuantitativa de la PO en el país permite afirmar que estamos frente a un sector todavía marginal en la producción agropecuaria del país. Las estadísticas toman en cuenta a los productores que certifican para calcular los aspectos cuantitativos. Aún tomando en cuenta que hay productores que no certifican, a pesar que se dicen orgánicos, el total de superficie bajo PO es de 800.000 has según datos de 2003, MGAP-Predeg-GTZ, lo que es aproximadamente el 4-5 % del área del país. Y hay que considerar que este %, que es alto en la comparación internacional, se debe al peso de los productores empresariales ganaderos que exportan carne ecológica.

De esta cifra total, la inmensa mayoría corresponde a ganadería (750.000 hás). El resto por su orden se refiere a: lechería, agricultura extensiva, citricultura, fruticultura y hierbas aromáticas y medicinales. También debe mencionarse la apicultura, en ese entonces con 11.400 colmenas, cuyo producto miel orgánica es un importante rubro de exportación del país.

La exportación de carne vacuna, faenada en los frigoríficos PUL y Tacuarembó, generó en el 2006 un valor de 8 millones de dólares (1). Señala A. Gómez que la producción que se destina al mercado interno corresponde básicamente a alrededor de 150 predios de productores familiares. El total de productores orgánicos es de aproximadamente 650 (500 dedicados a la exportación y 150 al mercado interno). Además de carne se producen hortalizas, frutas, miel, hierbas aromáticas y medicinales, dulces y conservas, lácteos y vinos. Los canales de comercialización son varios: 59 % se vende en supermercados, 25 % en canastas de venta directa, 9 % en ferias, y 7 % en ferias especializadas (2). En el 2003 el valor de la producción para el mercado interno representó 1.300.000 dólares. Los consumidores tienen un perfil socio-económico medio-alto a alto. Se estima que 200.000 hogares reciben la oferta variada de productos, y la demanda viene en leve aumento todos los años. En general se estima que el precio no debe ser superior al 10 % con respecto al producto tradicional(3), aunque se observan diferentes situaciones según la coyuntura.
El mercado mundial se encuentra en crecimiento, el 95 % de las ventas minoristas se efectúan por consumidores de Europa y USA, y representan 25 mil millones de dólares. Estos consumidores y sus preferencias orientan al mercado mundial. La superficie mundial de PO es de 31 millones de hás, con 633.000 productores orgánicos en 120 países.

Desarrollo histórico

Como en otros casos de innovaciones que se desarrollaron en el país (ej., siembre directa con AUSID, Asociación Uruguaya de Siembre Directa) la PO se inició por la acción de productores y de ONG convencidos por la temática. Luego se incorporaron las organizaciones del sistema institucional estatal vinculado al agro. En este sentido hay que mencionar la cooperación alemana (GTZ) en el marco del Predeg (Programa de reconversión y desarrollo de la Granja, MGAP), la cual trabajó desde el 1999 hasta 2005 apoyando la competitividad de empresas granjeras mediante sistemas de producción sostenibles. Se implementaron dos programas: Producción Integrada y Producción Orgánica.

 Este último programa contribuyó a capacitar actores, validar tecnologías y ayudar a la organización del sector orgánico. En el período actual cabe señalar el apoyo del PPR (Programa Producción Responsable) del MGAP a APODU en el 2007 (4). Por otra la Dirección Gral de la Granja (DIGEGRA, ex Junagra) colabora con la PO. El INIA ha incorporado, y es una línea de trabajo importante de PROCISUR, un área de acción en producción orgánica. Hay un grupo de Trabajo que desde el 2004 realiza diferentes actividades procurando validar la PO como alternativa de la producción familiar. Las Agencias Internacionales (IICA, FAO) han retomado el tema en estos años como parte del desarrollo de políticas de apoyo a la producción familiar y el desarrollo sustentable. En una reciente reunión efectuada en Nicaragua (julio 2008) se resolvió por parte del IICA instar a los estados miembros a que promuevan, regulen y normen el desarrollo de la agricultura orgánica y a los países que ya cuentan con dicha estructura se les insta a fortalecerla.
APODU (5) (Asociación de productores orgánicos del Uruguay) fue creada en 1997 con los objetivos de: i) promocionar, difundir y defender la producción y los productores orgánicos, y ii) incentivar el intercambio y la comunicación entre los productores orgánicos de todo el país. Es una organización de primer grado, con 150 miembros de todo el país, y es interesante señalar que para ser socio se requiere que los mismos estén certificados por empresas nacionales. APODU ha reclamado a los últimos Gobiernos marcos regulatorios de la producción orgánica para defender la PO y generar credibilidad en el consumidor.

La Red de Agroecología se formó en el 2005 y nuclea a productores, consumidores, técnicos, instituciones y organizaciones no gubernamentales que desarrollan su actividad en torno a la agroecología o temas vinculados (medio ambiente, uso de agroquímicos, educación ambiental, etc) (C. Blixen, com. pers., 2009). También lleva adelante el tema de la certificación (SPG). Continúa de alguna manera el trabajo de URUCERT. En el marco de la Red se publicó en el 2006 un Manual operativo y guía de formación para el programa de certificación participativa, con apoyo de la FAO, que es de consulta en A. Latina por su rigor. Aporta elementos para comprender como funciona el Programa de Certificación Participativa, cuales son las Normas de la producción ecológica y como son los procedimientos de evaluación de conformidad que permite obtener el sello o marca de calidad que pertenece a la citada Red de Agroecología. 

iii. El Sistema Participativo de Garantía (SPG)

El SPG puede entenderse como una innovación, como una tecnología de proceso que está a disposición de los productores orgánicos para su utilización. Estamos frente a una innovación compleja en su uso, ya que es una tecnología de proceso, que exige un determinado nivel intelectual (por la obligación de llevar los registros y por la comprensión de la idea de certificación en sí mismo) y lleva tiempo (para su aplicación y para mantener en el tiempo esa situación), es decir implica un proceso que demanda una atención constante. El mayor desafío de las tecnologías de proceso se da en el convencimiento de: i) su aplicación, y ii) su uso continuado en el tiempo. Sin políticas públicas y sin apoyo técnico resulta difícil considerando que la PO para el mercado interno es efectuada por productores familiares.

La certificación de tercera parte, alternativa al SPG (inspección de una entidad certificadora nacional o extranjera) puede identificarse como una tecnología de insumo. Esta es la tecnología que se compra, que se contrata, no se necesita saber previamente de la misma (en términos relativos) y su aplicación sigue rutinas establecidas con claridad; la tecnología de proceso exige tener un conocimiento general previo de la unidad en donde se aplica, y su aplicación lleva tiempo (es un proceso) en donde ese conocimiento previo interactúa con la experiencia de la aplicación, para ir construyendo nuevo conocimiento.

Una consideración importante es que el nuevo decreto, si bien señala que la adhesión es voluntaria al Sistema Nacional de Certificación de la Producción Orgánica, especifica que solo los productores que cumplan con las normas podrán usar el rotulo de orgánico, ecológico o biológico (art 2). Esto lleva a considerar que estamos frente a una innovación con un contenido de obligatoriedad para su uso. De esta manera en parte se relativizan las dificultades de convencimiento de su uso. No hay alternativas si se quiere acceder a los mercados con el rótulo que distingue al producto. También la probabilidad de mantenimiento del uso es menor si la acción de "fuerza" (la fiscalización y control del MGAP) no se continúa en el tiempo.

Desde 1992 señala A. Gómez (6), existe un decreto en el país que reglamenta la certificación de productos orgánicos pero que adolecía del hecho que no establecía mecanismos de control y seguimiento gubernamental sobre el funcionamiento del sistema de certificación. Este estaba compuesto por dos certificadoras: la SCPB (Sociedad de Consumidores de Productos Biológicos, de 1992) y URUCERT (Asociación Certificadora de la Agricultura Ecológica, de 1997). La primera formaba parte de la ARU, Asociación Rural del Uruguay (Gremial de grandes productores ganaderos), y se estableció para exportar carne ecológica. En los hechos nunca se pudo acceder a los mercados internacionales con este sistema y se tuvo que recurrir a empresas certificadoras internacionales como SGS, Skal, y Agreco. La segunda estaba destinada al mercado interno y representaba productores familiares. Era una Asociación Civil sin fines de lucro formada por la CNFR (Comisión Nacional de Fomento Rural, gremial de productores familiares), delegados de grupos de productores orgánicos, y ONG que trabajan en Agroecología (CEUTA, Redes AT, Foro Juvenil, IPRU).

URUCERT, según A. Goméz, fue constituida en 1997; previamente existían normas de producción acordadas por la mesa de Agroecología (coordinación de ONG y productores orgánicos). URUCERT pudo operar adaptando normas internacionales al mercado local, con un marco participativo y de bajo costo para los productores. En ese entonces la PO se volcaba al mercado interno.

URUCERT certificaba en forma individual y grupal (se promovía esta última para estimular la participación). La participación se reflejaba en la posibilidad de definir líneas de trabajo, elegir Autoridades, y en la elaboración de Normas de producción. URUCERT promovía la capacitación de los inspectores o comisiones de calidad para que pudieran cumplir su labor en forma adecuada.

La certificación para exportar cuando se presentaba el caso (carne, vino, miel) se realizaba por empresas internacionales, radicadas o no en el país, reconocidas en los países de origen. Es decir que el sistema vigente (SPCB y URUCERT) no podía satisfacer las exigencias de los mercados internacionales., cuando una de ellas tenía esa finalidad expresa. Esta fue otra debilidad del anterior sistema. Los productores quedaron obligados a certificar, aún para el mercado interno, con dos certificadoras que no podían acceder al mercado internacional (B. Mandl, 2008 (7)). Esta situación fue detonante para que el SPG, no solamente en Uruguay, hiciera su aparición como alternativa frente a la certificación de tercera parte para los mercados internos.

El SPG, denominación que proviene de la Federación Internacional de Movimientos de Agricultura Orgánica (IFOAM), se diferencia de la certificación de tercera parte en que se incluye en el sistema un proceso educacional y control social que involucra a los actores de la cadena productiva (productores y consumidores). No tiene como meta la exportación de los productos.

Descripción (8)

El SPG en Uruguay funciona sobre la base de la Red de Agroecología. El SPG está organizado en regionales, es decir, los actores comprometidos con el proceso se nuclean regionalmente, constituyendo un Consejo de Ética y Calidad que guía de acuerdo a las normas establecidas en el Manual Operativo y Guía de Formación la certificación de los productores y procesadores de su zona de influencia. Hasta el momento las regionales establecidas son: Sur (Montevideo, Canelones, Florida, Maldonado), Oeste (Colonia y San José), y Norte (Artigas, Salto, Lavalleja y Treinta y tres). Cuando un productor que no pertenece a ninguna regional solicita certificación, la solicitud es elevada a la regional más próxima.

Centralmente funciona un Grupo Asesor (actualmente cumple funciones de coordinación general) que discute cuestiones estratégicas que competen a todas las regionales que conforman el SPG.

En lo que se refiere a la certificación puntualmente el procedimiento es el siguiente:
  1. el productor o procesador presenta la solicitud de certificación y completa un plan de manejo (si es la primera vez) o una actualización del plan de manejo (a partir del segundo año)
  2. el Consejo de ética y calidad evalúa la solicitud, verifica que el plan de manejo haya sido completado correctamente y coordina una visita con el productor a la que asistirán por lo menos dos de sus integrantes (uno de ellos es un productor)
  3. se realiza la visita en la cual se verifica a campo la información que el productor presenta en el plan de manejo y se profundiza si es necesario en alguna área en particular
  4. se realiza el informe de la visita que incluye las propuestas de mejora que el Consejo entienda pertinentes y se evalúa la pertinencia de otorgar la certificación, si la visita fue positiva y el productor se rige según las normas se le otorga el certificado de conformidad
En el caso de los grupos de productores la diferencia se encuentra en la paso 1, en este caso el grupo debe designar una comisión interna encargada de visitar todos los predios y realizar un informe sobre cada uno que se entregará conjuntamente con la solicitud de certificación grupal. La visita se realiza a algunos integrantes del grupo (mínimo un 25%) definidos por el Consejo de ética.

Al mismo tiempo del certificado se le entrega al productor una copia de las normas de producción, un formulario de actualización del plan de manejo, una solicitud y una copia del plan de manejo (o la actualización) presentado para la certificación, con el fin de que los productores puedan disponer de toda la información.

A. Gomez Perazzoli, 2008. citado en Brecha, 9 de enero 2009, pag 21. Agricultura ecológica en el Uruguay: rol de actores sociales, mercado y Estado.

C. Gomez, 2007, c itado en Brecha, 9 de enero 2009, pag 21. Estado de arte de la agricultura orgánica en Uruguay.

Informe consultoría Equipos MORI a Predeg, 2003.

Los objetivos son: a) Dotar a los productores, de herramientas que permitan la mejora en la calidad de vida, buscando el arraigo de la familia rural en el medio y mejorando su productividad y gestión y b) Procurar que los establecimientos rurales mejoren su producción y su eficiencia económica, asegurando, conservando y mejorando los recursos naturales, de manera tal que su utilización se mantenga para las generaciones futuras y no se afecte el ambiente del resto de la sociedad.

Para una mayor información de APODU esta disponible en internet un Estudio de Caso efectuado en el 2005 por CIEDUR, coordinado por A. Blum.

Feria de productos orgánicos del Parque Rodó, Montevideo, Uruguay. CEUTA. (art. disponible en internet).

Coyuntura Agropecuaria. Ag. orgánica: El rol de la Institucionalidad en el Uruguay y la región. IICA. (disponible en internet)

Este punto se basa en aportes de C. Blixen, 2009, asesor técnico de la red.

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